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Extraído de: Westlaw

Fecha «ad quo» en la impugnación por los colegios profesionales de las órdenes de homologación de títulos expedidos en el extranjero

Publicado en el Repertorio de Jurisprudencia Aranzadi

   Las Sentencias en cuestión, de 20 ( RJ 2008\3004) , 21 ( RJ 2008\3005) , 22 ( RJ 2008\4097) y 23 de mayo de 2008 ( RJ 2008\4098) , y dictadas todas ellas por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo tienen la extraordinaria relevancia de configurarse como síntesis del arduo y tortuoso iter jurisprudencial que ha tenido que sufrir la determinación de la fecha ad quo para el cómputo del plazo de impugnación reconocido a los Colegios y Corporaciones Profesionales, en el ejercicio de su acción impugnatoria contra las Órdenes Ministeriales de reconocimiento y homologación de títulos académicos expedidos por universidades extranjeras.

  Denominador fáctico común de todas las Sentencias es la inadmisión por extemporáneos, por parte de la Audiencia Nacional, de los recursos contencioso-administrativos deducidos por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos (en tres de los cuatro recursos), contra las respectivas Órdenes Ministeriales por las que se concedía a los interesados la homologación del título de ingeniero o arquitecto obtenido en el extranjero al título español correspondiente.

  Se impone, para un cabal entendimiento de las reflexiones jurídicas de estas sentencias, desbrozar en primer lugar la evolución jurisprudencial de la cuestión central del debate litigioso, a saber, cual es el criterio determinante para fijar el inicio del plazo de impugnación de las Órdenes de homologación de títulos por parte de los Colegios y Consejos Profesionales en defensa del interés colectivo de sus afiliados. Veamos esos hitos.

I Plazo de impugnación «sine die»

  En un primer estadio, la sección 7ª de la Sala Tercera, en su Sentencia de 2 de octubre de 2001 ( RJ 2001\9550) , desestimó la pretensión de declarar la extemporaneidad del recurso en aquellos supuestos en que se omitiese la notificación de la Orden de Homologación al correspondiente Consejo General de Colegios Oficiales, toda vez que dado que, en el caso particular el Consejo General de los Colegios Oficiales de Aparejadores de España tenía la consideración de interesado en el procedimiento administrativo, debió de serle notificada la Orden de homologación, considerándose una notificación defectuosa el conocimiento alternativo que de la homologación reconocida pudiera tener, y ello a pesar de la evidente merma del principio de seguridad jurídica, cuando desde la fecha de la Orden y la impugnación ejercitada por el Colegio pudieran transcurrir varios años.

  «Para determinar si la acción es extemporánea partimos del primer presupuesto, que consiste en la necesaria determinación y claridad que ha de producirse en el proceso para estimar la posible vulneración aducida, por cuanto que en los términos que ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala (por todas, las sentencias de 1 de octubre de 1979 [ RJ 1979\3245] , 14 de marzo de 1989, 23 de octubre de 1990 [ RJ 1990\8382] ), la extemporaneidad ha de apoyarse en bases claras y en fechas exactamente determinadas, por lo que si no consta la fecha en que se hizo la notificación, se estará a la que el interesado diga en que momento fue notificado. En la cuestión examinada, solo consta acreditado que la Orden Ministerial de 3 de septiembre de 1990 que homologó a D. Ramiro Andrés Soto Santiago el título venezolano de Técnico Superior en Construcción Civil con el título español de Arquitecto Técnico, no fue conocido por la Junta de Gobierno del Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos hasta el día 23 de junio de 1995, en cuyo día tuvo lugar la reunión celebrada por la Junta de Gobierno, en la que se acordó la interposición del recurso contencioso-administrativo ante la Sala de instancia el día 5 de julio de 1995, por lo que al no existir una notificación en forma con constancia de su recepción por el interesado, no se ha producido vulneración del plazo de interposición prevenido en el artículo 58 RCL 1956\1890 de la LJCA ( RCL 1956\1890) y, en consecuencia, es desestimable el aludido motivo casacional».

  Este criterio jurisprudencial se completaba con la doctrina de la Sala, recogida, entre otras, en la sentencia de 27 de enero de 1990 ( RJ 1990\618) , 17 ( RJ 1991\8190) y 23 de octubre de 1991 ( RJ 1991\6963) , 5 de junio de 1993 ( RJ 1993\4363) , 26 de marzo de 1994 ( RJ 1994\1892) , 18 de junio de 1994 ( RJ 1994\5905) , 19 de julio de 1997 ( RJ 1997\6732) y 20 de mayo de 1998 ( RJ 1998\4967) , en el sentido de reconocer además la importancia del principio pro actione, que se encuentra ínsito en el contenido constitucional del artículo 24.1 RCL 1978\2836 de la Constitución ( RCL 1978\2836) y que se desarrolla en el artículo 11.3 RCL 1985\1578 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ( RCL 1985\1578, 2635) , lo que obligaba a resolver en principio sobre el fondo de las cuestiones planteadas, sin que pudiese declararse inadmisible el ejercicio de acciones por defectos formales.

  II Las Sentencias de 20 de julio ( RJ 2006\6023) y 27 de septiembre de 2006 ( RJ 2006\8632) : compatibilidad de los principios de seguridad jurídica y tutela efectiva de los derechos e intereses legítimos

El anterior criterio jurisprudencial fue revisado por las Sentencias de 20 de julio y 27 de septiembre de 2006, dictadas también por la Sección 7ª de la Sala Tercera, incorporando los siguientes criterios, de directa incidencia en la cuestión planteada:

    a) Supeditar la firmeza del acto de homologación a la perfecta constitución de una especie de litis consorcio pasivo necesario en el procedimiento administrativo de todos los hipotéticos interesados, impediría de hecho la actividad administrativa, vulnerando el principio de eficacia, consagrado en el artículo 103.1 RCL 1978\2836 de nuestra norma constitucional, y desde luego vulneraría el principio de seguridad jurídica, pues el ciudadano no sólo tiene el derecho a la actividad administrativa, previa a la judicial en su caso, sino a que ésta, dentro de unos plazos razonables, sea ya firme e irrevocable.

    b) Por ello, es preciso compaginar este principio de seguridad jurídica con el de la tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos. Se deduce el interés del legislador de hacer compatible el derecho a recurrir, con el establecimiento de unos plazos máximos para ello, que garanticen el principio de seguridad jurídica.

    c) Estos plazos, en el caso de interesado personado en el procedimiento, se reducen al mes, desde la notificación, para los supuestos de interposición de los recursos de alzada o potestativo de reposición y desde esta perspectiva conviene tener presente la regulación que el artículo 31 RCL 1992\2512 de la Ley 30/1992 ( RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993, 246) hace de la condición de interesado. El artículo distingue, de este modo, entre quienes tienen intereses legítimos, que pueden promover el procedimiento o personarse en él si lo han promovido terceros, y los titulares de derechos que puedan ser afectados; estos son interesados en el procedimiento «ex lege», y la Administración tiene la obligación de notificarles su tramitación, emplazándoles al mismo. Por su parte, el apartado 2 de este artículo 31 dispone que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales (entre las que cabe incardinar el Consejo General de Aparejadores y Arquitectos Técnicos), serán titulares de intereses colectivos en los términos que la Ley establezca y de su análisis podemos concluir que mientras la presencia de los interesados en un procedimiento, bien porque lo promuevan, bien porque se personen en el promovido por un tercero o en el iniciado de oficio por la Administración, es contingente, la de los titulares de derechos que puedan resultar afectados es necesaria, de tal suerte, que al menos deberán ser notificados para evitar su indefensión.

    d) En relación con el art. 58 RCL 1992\2512 de la Ley 30/1992 hay que concluir que no son interesados a los efectos de esta ley todos los que tengan un interés legítimo, aunque puedan resultar afectados, sino, sólo aquellos que promuevan el expediente [ artículo 31.1.a) RCL 1992\2512 de dicha Ley], o se personen en el mismo [artículo 31.1.c) de la misma norma].

   « Sexto.-En consecuencia, en el presente caso, el Consejo General de Aparejadores y Arquitectos Técnicos, pudo personarse en el procedimiento administrativo y no lo hizo, y no se encuentra, entre aquellos interesados a los que deba notificarse la resolución, por lo que no puede reaccionar fuera del plazo ordinario que tienen para recurrir los interesados personados en el procedimiento, y no ostenta un derecho que pueda resultar afectado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31.1.b) RCL 1992\2512 de la Ley 30/1992, por lo que la sentencia de instancia debió declarar la inadmisibilidad por extemporaneidad en la interposición del recurso, siendo el acto firme y consentido, a tenor de lo dispuesto en los artículos 46 RCL 1956\1890 y 69 letra e) RCL 1956\1890 de la ley jurisdiccional, y al no haberlo hecho así, procede casar dicha sentencia y dictar otra en su lugar en el recurso contencioso-administrativo 240/1999 ( PROV 2001\175430) declarándolo inadmisible, todo ello con independencia del mayor o menor acierto en la formulación de la demanda por la recurrente que solicitó la desestimación, pero que alegó el carácter firme y consentido de la resolución impugnada y su impugnación extemporánea, extremo sobre el que se pronuncia expresamente la sentencia recurrida».

   III Sentencia de 20 de diciembre de 2006 ( RJ 2007\186) : solicitud de alta colegial como ineludible fecha ad quo

La doctrina sentada en las Sentencias recién comentadas, al margen de las consideraciones sobre la legitimada para recurrir y la ponderación del principio de seguridad jurídica, podía ciertamente interpretarse en el sentido de que el plazo de dos meses que con carácter general es el hábil para la interposición del recurso contencioso-administrativo debe contarse -incluso si la Orden de homologación se impugna por la correspondiente organización colegial a la que, por no haber intervenido como interesada en el procedimiento administrativo en que se dictó, no le fue notificada- desde el día siguiente a aquél en que dicha Orden se notificó al poseedor del título que homologado.

La Sentencia de 20 de diciembre de 2006 ( RJ 2007\186) , y después las de 13 de noviembre de 2007 ( RJ 2007\7953) y 19 de febrero de 2008 ( RJ 2008\1233) , entre otras, dimanantes ahora de la Sección 4ª, ofrecen un nuevo sesgo interpretativo al criterio de fijación de la fecha de inicio del cómputo y, en ese sentido, establecen que el plazo se inicia para estas organizaciones profesionales, desde que toman conocimiento de la homologación merced a la solicitud de alta colegial,

    «Tercero.-No puede prosperar la alegación de notificación defectuosa por cuanto la fecha a tomar en consideración es, tal cual hace la sentencia de instancia, la fecha en que el titulado cuya titulación es objeto de impugnación solicitó la pertinente alta en la organización corporativa. Fue en tal momento y no otro en que se tuvo conocimiento de la homologación que se pretende combatir. Por ello no es admisible que el plazo se compute desde la fecha en que el órgano colegial celebra reunión plenaria y no desde la fecha en que la solicitud de colegiación tuvo entrada en el Colegio. La doctrina "pro actione" que, por otro lado no desarrolla al articular el motivo, no puede conducir a que se eludan el cumplimiento de los plazos procesales».

    IV Las Sentencias de mayo de 2008

Así llegamos a las Sentencias objeto de estas notas, en las que se matiza y pondera aún con mayor rigor el criterio de determinación del nacimiento del plazo, de modo que, sin alejarse de la doctrina sentada en torno a la legitimación, el interés directo de las organizaciones profesionales o la cohonestación de la seguridad jurídica con la tutela judicial efectiva, sin embargo se estiman los recursos de casación planteados por los colegios profesionales frente a las sentencias de inadmisión por extemporaneidad dictadas por la Audiencia Nacional, al contrario de lo venía sucediendo hasta ahora.

La valiosa aportación de estas Sentencias radica en que los criterios interpretativos que acabamos de examinar, no resultan operativos cuando en la instancia no se ha tenido en cuenta para inadmitir el recurso contencioso-administrativo el dato de si obra o no en las actuaciones la fecha o data de solicitud de alta de colegiación, en aplicación de la doctrina sentada en las Sentencias de 20 de diciembre de 2006 ( RJ 2007\186) y 13 de noviembre de 2007 ( RJ 2007\7953) ,

    «Cuarto.-Cuál sea la fecha en que la organización colegial tomó conocimiento de la homologación mediante la solicitud de colegiación, no es un dato que llegara a aflorar en las actuaciones procesales a raíz de que la Sala de instancia hiciera uso de la facultad conferida por aquel artículo 33.2 RCL 1998\1741 de la Ley de la Jurisdicción ( RCL 1998\1741) ; tal vez porque la doctrina jurisprudencial que dicha Sala invocó [las SSTS de 20 de julio ( RJ 2006\6023) y 27 de septiembre de 2006 ( RJ 2006\8632) ] de modo expreso al hacer uso de tal facultad no alertaba sobre su relevancia. Además y seguramente también por ello, no ha habido en dichas actuaciones debate contradictorio sobre la relevancia de dicha fecha y sobre su aplicabilidad al caso de autos». STS de 21 de mayo de 2008 ( RJ 2008\3005) .

    Invocándose en la instancia como sostén de la inadmisibilidad una jurisprudencia -la representada por las Sentencias de 20 de julio ( RJ 2006\6023) y 27 de septiembre de 2006 ( RJ 2006\8632) - inadecuada para tal fin. Por ello, las Sentencias de mayo de 2008 estiman los recursos de casación y ordenan

    «la devolución de las actuaciones a la Sala de instancia para que dicte una nueva sentencia después de que haya dado a las partes la posibilidad, tanto de aportar los elementos de prueba que entiendan oportunos para acreditar la fecha en que la organización colegial tomó conocimiento de la homologación mediante la solicitud de colegiación, como de alegar sobre la relevancia y aplicabilidad al caso de ese dato. Esta anómala decisión, que está en línea con lo que la misma parte recurrente pide en el suplico de su escrito de interposición del recurso de casación, se justifica sobradamente por ser la única que preserva sin indefensión la posición procesal de las partes una vez que la Sala de instancia introdujo en el debate aquella cuestión de la posible interposición extemporánea del recurso contencioso-administrativo, ya que: no cabe descartar esa extemporaneidad dado lo que alega la parte recurrida en su escrito de oposición, ni descartar, por tanto, que un fallo como el adoptado en la sentencia recurrida pueda ser finalmente, aunque por otros fundamentos, el que deba acordarse; ni cabe desconocer que la omisión de prueba y debate en la instancia sobre aquel dato, incluso tras haber hecho uso el Tribunal "a quo" de la facultad conferida por el repetido artículo 33.2 RCL 1998\1741 , pueda tener su causa en el criterio jurisprudencial que cabía extraer de las sentencias que ese mismo Tribunal invocó expresamente en ese momento». STS de 23 de mayo de 2008 ( RJ 2008\4098) .

    Nótese que la Sala, aun reconociendo lo «anómalo de su decisión», entiende que esa retroacción de las actuaciones es la única manera de garantizar de manera ecuánime el equilibrio procesal de las partes, sin prejuzgar que la extemporaneidad alegada se confirme a la luz de la fecha de solicitud de colegiación o, en caso contrario, que el recurso estuviese ciertamente interpuesto en plazo. Únicamente en la Sentencia de 20 de mayo de 2008 ( RJ 2008\3004) , en donde si constaba en las actuaciones y por tanto también a la sala de instancia la fecha de intento de colegiación por el interesado, obviamente no se ordena la devolución de las actuaciones a la Audiencia Nacional, sino que al amparo del art. 95.1.d) RCL 1998\1741 LRJCA, casa y anula la sentencia impugnada al resultar en plazo el recurso interpuesto por la corporación profesional y resuelve las cuestiones de fondo que fueron planteadas en la instancia.

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