Aranzadi.es

Extraído de: Westlaw Social

Posibilidad de reformatio in peius en la revisión de la invalidez permanente

Comentario a la STS SOC 9 julio 2008 (RJ 2008, 4561)

2 El problema suscitado

La única cuestión abordada en la sentencia que resuelve el recurso de casación para la unificación de doctrina estudiado es la de si cuando el pensionista de invalidez permanente insta la revisión de su situación, por agravamiento, resulta posible que la Entidad Gestora resuelva, no sólo desestimando lo interesado, sino también, rebajando la intensidad de la protección hasta entonces dispensada. ¿Cabe la reformatio in peius en el marco de un procedimiento de revisión de la incapacidad permanente?

A Los antecedentes de hecho

Los antecedentes fácticos que interesan para poder entender el alcance del problema planteado y de su solución pueden simplificarse bastante en esta ocasión:

• Un trabajador (picador, en el Régimen Especial de Minería del Carbón) tiene reconocida una incapacidad permanente total derivada de enfermedad común ¹.

• ¹En concreto, por padecer EPOC, insuficiencia respiratoria obstructiva de mediana intensidad y sordera bilateral neurosensorial.

• Posteriormente interesa la revisión de su situación, solicitando que se declare que padece una incapacidad derivada de enfermedad profesional (con el consiguiente aumento de la prestación).

• Tras los trámites pertinentes, la Resolución de la Dirección Provincial del INSS desestima su solicitud y lo declara no afecto de incapacidad permanente alguna, tampoco derivada de enfermedad común, por apreciar que hubo error de diagnóstico ².

• ²En concreto, porque no se constata la existencia de EPOC, siendo los valores espirométricos normales.

• Frente a esa resolución, el trabajador acciona y el Juzgado de lo Social desestima su demanda, confirmando íntegramente la resolución de la Dirección Provincial de León del INSS.

Será la posterior sentencia de suplicación la que entienda que no es posible dejar sin pensión de incapacidad permanente a quien ya viene disfrutándola y lo que hace es solicitar su aumento por la vía de revisión de la situación incapacitante por agravación.

El INSS interpone recurso de casación unificadora por entender que la resolución dictada por la Sala de Valladolid contradice la previa STS de 17 de diciembre de 2001 ( RJ 2001\10167) .

B Las normas en presencia

El Derecho aplicable en este caso viene constituido por preceptos tanto de índole general cuanto de carácter específico:

• La Ley 30/1992 ( RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993, 246) , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común advierte en su art. 89.2 RCL 1992\2512 que en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede ³.

• ³Para la sentencia de suplicación cuestionada, se trata de la norma clave: dado su rango superior implica la ineficacia de los reglamentos sobre evaluación de estados incapacitantes que amparan la actuación de la Entidad Gestora. Para el INSS, en buena lógica, se trata de norma que no debe aplicarse al supuesto.

• La misma Ley 30/1992 prescribe, en su Disposición Adicional Sexta RCL 1992\2512 , que la impugnación de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, en los términos previstos en el art. 2 RCL 1995\1144 de la Ley de Procedimiento Laboral ( RCL 1995\1144, 1563) , así como su revisión de oficio, se regirán por lo dispuesto en la referida Ley ⁴.

• ⁴Tanto la sentencia de contraste ( RJ 2001\10167) cuanto la de 9 julio ( RJ 2008\4561) que se comenta erigen a esta previsión en el precepto decisivo para salvar la aplicación de los reglamentos sobre evaluación de incapacidades.

• El art. 6 RCL 1995\2446 del RD 1300/1995, de 21 de julio ( RCL 1995\2446) , señala que los Directores Provinciales del INSS deberán dictar resolución (en los expedientes de revisión de grado de invalidez) sin estar vinculados por las peticiones concretas de los interesados.

• El art. 13 RCL 1996\263 de la Orden Ministerial de 18 de enero de 1996 ( RCL 1996\263, 456) reitera que los Directores del INSS no están vinculados por las peticiones concretas de los interesados, «por lo que podrán reconocer las prestaciones que correspondan a las lesiones existentes o a la situación de incapacidad parecida, ya sean superiores o inferiores a las que se deriven de las indicadas peticiones».

C La sentencia recurrida

La STSJ Castilla y León (Valladolid) de 23 mayo 2007 ( PROV 2007\277505) , sin alteración de los hechos probados, estimó parcialmente el recurso interpuesto por el trabajador frente a la sentencia del Juzgado y proclamó que el mismo continuaba en situación de incapacidad permanente total para la profesión de picador de la minería, derivada de enfermedad común.

Entiende la Sala de Valladolid que el INSS no estaba facultado para que se revise a la baja y por error de diagnóstico su pensión previa, ya que para ello «será la Administración la que en su caso habrá de iniciar de oficio un procedimiento administrativo nuevo». En suma, que con motivo de la solicitud por el interesado de una revisión de la contingencia de su pensión de incapacidad permanente, no puede recaer una resolución en la que se revise a la baja y por error de diagnóstico su pensión previa.

D La sentencia de contraste

En esta ocasión se eligió para el contraste la STS 17 de diciembre de 2001 ( RJ 2001\10167) . En ella se trataba de inválido permanente total que solicita revisión por agravación y la Entidad Gestora acaba declarándolo no afecto de invalidez permanente alguna por apreciar que sus dolencias primitivas habían mejorado.

Tras desestimar el Juzgado la demanda, la sentencia de suplicación ⁵ declaró que no procede una «reformatio in peius» ya que lo impide el art. 89.2 RCL 1992\2512 de la LRJ-PAC. Pues bien, la Sala Cuarta del Tribunal Supremo casó la resolución recurrida y, resolviendo el debate planteado en suplicación, desestimó el recurso de esta última clase, por lo que confirmó la decisión de instancia.

• ⁵Se trata también de una STSJ Castilla y León (Valladolid), en concreto de la dictada el 3 de abril de 2001 ( PROV 2001\195303) .

El examen comparativo entre la sentencia recurrida y la contraria no arroja duda alguna sobre la concurrencia del presupuesto de contradicción ( art. 217 RCL 1995\1144 LPL): nos encontramos ante dos situaciones de hecho sustancialmente iguales, como también lo eran lo pedido y la causa de pedir, con pronunciamientos diferentes. La similitud de los casos planteados es tan evidente que el Fundamento Jurídico segundo de la resolución estudiada (único que razona realmente sobre el asunto, pues el primero está dedicado a resumir los antecedentes del caso) se limita a reproducir de forma literal lo ya sentenciado en 2001.

E Criterio del Tribunal Supremo

Sin adicionar reflexión novedosa alguna, la Sala Cuarta sostiene cuanto siete años atrás había manifestado. A saber: que son válidas las normas reglamentarias permitiendo a la Entidad Gestora resolver una solicitud de revisión de invalidez no sólo desestimando lo interesado, sino también rebajando (empeorando) el grado inicial o extinguiendo la condición de pensionista por haber mejorado las dolencias iniciales.

3 La revisión de la incapacidad permanente

Como no todas las «reducciones anatómicas o funcionales graves» que la incapacidad presupone ( art. 136.1 RCL 1994\1825 LGSS [ RCL 1994\1825] ) poseen la misma importancia, ni todas ellas impiden por igual a quien las padezca el desarrollo de su actividad laboral u otra, el legislador opta por clasificarlas según su importancia. En un orden de menor a mayor gravedad nos encontramos: incapacidad permanente parcial [IPP]; 2º) La incapacidad permanente total [IPT]; incapacidad permanente absoluta [IPA]; gran invalidez [GI]. Corresponde al INSS la evaluación, calificación y reconocimiento del derecho a las prestaciones económicas por IP en sus diversos grados, así como determinar las contingencias causantes de la misma e indicar, en su caso, la Mutua o empresa colaboradora responsable de las prestaciones ⁶.

• ⁶Así se dispone en el art. 1 RCL 1995\2446 RD 1300/1995 ( RCL 1995\2446) y art. 2 RCL 1996\263 OM 18 enero 1996 ( RCL 1996\263, 456) . El procedimiento de calificación, pergeñado en el art. 143 RCL 1994\1825 LGSS ( RCL 1994\1825) , se encuentra regulado por el RD 1300/1995, de 21 de julio y la OM de 18 de enero de 1996.

A tal efecto, en cada Dirección Provincial del INSS se constituye uno o varios Equipos de Valoración de Incapacidades (EVI) con composición plural (funcionarios, médico del INSS y del INSALUD u órgano autonómico equivalente, Inspector de Trabajo, Prevencionista, Rehabilitador). Los EVIs son competentes para examinar la situación de incapacidad del trabajador y formular al Director provincial del INSS los dictámenes-propuesta, preceptivos y no vinculantes, en las diversas materias que competen a tal Entidad Gestora: anulación o disminución de la capacidad para el trabajo, calificación de estas situaciones en sus distintos grados, contingencia determinante, etcétera.

La Ley 42/1994 ( RCL 1994\3564 y RCL 1995, 515) , de medidas fiscales, administrativas y del orden social, reordenó la calificación y revisión de los grados de invalidez permanente; lo sustancial se contiene en el reformado art. 143 RCL 1994\1825 LGSS. El procedimiento de calificación y revisión de la incapacidad permanente, se encuentra detalladamente regulado por el RD 1300/1995, de 21 de julio ( RCL 1995\2446) y la OM de 18 de enero de 1996 ( RCL 1996\263, 456) . El procedimiento se impulsa de oficio ( art. 6 RCL 1996\263 OM 18 enero 1996) y la fase de instrucción requiere de diversos informes o actuaciones: historial clínico (sustituible o complementable con otros informes médicos y pruebas o exploraciones adicionales); dictamen-propuesta del EVI (incluyendo informe médico de síntesis, antecedentes profesionales e informes de alta y cotización que condicionan el acceso al derecho; art. 5 RCL 1995\2446 RD 1300/1995), además de informe de la Inspección de Trabajo si se solicita recargo de prestaciones conforme al art. 123 RCL 1994\1825 LGSS ( art. 7 RCL 1996\263 OM 18 enero 1996). El EVI, a la vista de toda esa información, emite y eleva al Director Provincial del INSS un dictamen-propuesta en relación con el supuesto de que se trate, actuando como ponente el médico dependiente del INSS ( art. 10 RCL 1996\263 OM 18 enero 1996) ⁷. Además, pueden entresacarse las siguientes pautas o principios:

• ⁷Instruido el procedimiento, se da traslado al interesado para que formule alegaciones y presente pruebas (por lo general serán dictámenes médicos favorables); el empresario sólo interviene si se ha solicitado el recargo de prestaciones ( art. 11 RCL 1996\263 OM 18 enero 1996 [ RCL 1996\263, 456] ). Cuando, en el trámite de audiencia, el interesado presente documentos u otras pruebas que contradigan el dictamen-propuesta el Director Provincial del INSS podrá requerir del EVI un dictamen-propuesta complementario ( art. 12 RCL 1996\263 OM 18 enero 1996).

• La resolución administrativa, inicial o de revisión, por la que se reconozca el derecho a las prestaciones de invalidez permanente, en cualquiera de sus grados, hará constar necesariamente el plazo a partir del cual podrá instarse la revisión por agravación o mejoría del inválido, en tanto el incapacitado no haya cumplido la edad de jubilación. Este plazo será vinculante para todos los sujetos que puedan promover la revisión.

• La fijación de plazo sólo procede en las resoluciones que reconocen grado incapacitante, sea originariamente o en trámite de revisión. Cualquier otra resolución que dicte el INSS, y de modo especial aquellas denegatorias de las sucesivas solicitudes de revisión, no podrán establecer ningún nuevo plazo; así, transcurrido el plazo fijado en la resolución que reconoce un grado de invalidez, no existe impedimento legal alguno para que el beneficiario pueda presentar nuevas solicitudes de revisión, sin ninguna limitación temporal, hasta que se modifique el grado ⁸.

• ⁸ STS 30 junio 2000 ( RJ 2000\6281) (rec. 4226/1999).

• Están legitimados para instar la revisión los mismos sujetos que pueden solicitar la declaración, incluyendo a los empresarios responsables de las prestaciones y, en su caso, quienes de forma subsidiaria o solidaria sean también responsables de las mismas ( art. 4.2 RCL 1995\2446 RD 1300/1995).

• Como es lógico, también compete al Director Provincial del INSS la decisión en el procedimiento de revisión; en general los trámites procedimentales son los mismos que los de la calificación inicial.

• Si el inválido desarrolla cualquier trabajo autónomo o por cuenta ajena, el INSS podrá, de oficio o a instancia del interesado, solicitar la revisión sin esperar a que transcurra el mencionado plazo.

• Las revisiones basadas en error de diagnóstico podrán llevase a cabo en cualquier momento, en tanto el interesado no haya cumplido la edad de jubilación.

4 Reformatio in peius al hilo de la revisión de la incapacidad

A El criterio de la sala cuarta

Recordemos que la cuestión aquí suscitada es tan enjundiosa como fácil de compendiar: hay que determinar si la Entidad Gestora puede declarar (en un proceso de revisión de invalidez por agravación) la mejoría de las lesiones, con las consecuencias que esto lleva consigo en orden a la calificación.

A la vista de los preceptos legales y reglamentarios más arriba reproducidos, la jurisprudencia unificada considera lógico que la resolución administrativa califique la situación del beneficiario que interesa la revisión de su incapacidad con absoluta libertad; dicho de otro modo: el INSS puede resolver un expediente instado por el inválido no sólo denegándolo, sino también resolviendo a la baja y en contra de los intereses de quien lo ha puesto en marcha. Veamos con mayor detalle el razonamiento jurídico de la Sala Cuarta.

La clave de la solución acogida está en el sentido conferido a la Disposición Adicional Sexta RCL 1992\2512 de la Ley 30/1992 ( RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993, 246) . Su tenor «implica que las normas de la Ley Administrativa no se apliquen en la impugnación de estos actos, cuando existen normas específicas que los regulen»; a partir de aquí ya sólo hay una aplicación directa de las normas reglamentarias en cuestión ( art. 6 RCL 1995\2446 del RD 1300/1995, de 21 de julio [ RCL 1995\2446] y art. 13 RCL 1996\263 de la OM de 18 de enero de 1996 [ RCL 1996\263, 456] ).

El resultado de ese sencillo enfoque se somete también a una especie de examen de coherencia con los principios inspiradores del procedimiento administrativo en materia de incapacidades permanentes. Por un lado, se trata de solución coherente puesto que los trámites a seguir son los mismos cuando se pone en marcha la actuación administrativa por causa de mejoría o por causa de agravamiento («es por tanto lógico que la resolución administrativa califique la situación del beneficiario aun contra sus intereses, cuando fue él quien instó la revisión»).

Por otra parte, se constata que el desarrollo de actuaciones indagatorias sometidas al principio de contradicción deja a salvo los derechos del pensionista («no se produce situación formal de indefensión de éste por esa calificación perjudicial»). También se pone de relieve que aunque el pensionista de invalidez no hubiera iniciado el reexamen de su condición, el INSS está legitimado para hacerlo y una elemental economía administrativa lleva a aprovechar las actuaciones en curso («el resultado sería el mismo instando la Entidad Gestora de oficio la revisión por mejoría, dando lugar, de manera innecesaria, a dos expedientes de idéntico contenido»).

B Reflexiones críticas

Primera.- La solución reseñada implica que las normas de la LRJ-PAC no se apliquen en la impugnación de estos actos, cuando existen normas específicas que los regulen como en el caso de la revisión de los grados de invalidez. Es verdad que el examen de la escalonada regulación sobre revisión de incapacidades ( LGSS [ RCL 1994\1825] , Ley 30/1992, RD 1300/2005, OM 18 enero 1996) lleva a lo postulado por la Sala Cuarta. Sin embargo, el resultado no es del todo satisfactorio si se tiene en cuenta lo siguiente:

• La tendencia a normalizar el procedimiento administrativo en materia de prestaciones de Seguridad Social casa mal con la inaplicación de una garantía tan acrisolada como la del principio que prohíbe la reformatio in peius. En este sentido, por ejemplo, el art. 34.Once RCL 2001\3248 de la Ley 24/2001 ( RCL 2001\3248 y RCL 2002, 1348, 1680) ha llevado a la LGSS la importante clarificación sobre las normas aplicables al procedimiento seguido en materia de Seguridad Social; la tramitación administrativa de la acción protectora ha de ajustarse a LRJ-PAC «con las especialidades en ella previstas» «o en otras disposiciones que resulten de aplicación» ⁹.

• ⁹«La tramitación de las prestaciones y demás actos en materia de Seguridad Social, incluida la protección por desempleo, que no tengan carácter recaudatorio o sancionador se ajustará a lo dispuesto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ( RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993, 246) , con las especialidades en ella previstas para tales actos en cuanto a impugnación y revisión de oficio, así como con las establecidas en la presente disposición adicional o en otras disposiciones que resulten de aplicación».

• Es más que discutible que por esa vía de sucesivas degradaciones del nivel normativo exigido o puesto en juego acabe desembocándose en Real Decreto o en una Orden Ministerial para determinar en qué modo se aplican las normas generales del procedimiento administrativo ¹⁰.

• ¹⁰Dicho de otro modo: la salvedad respecto de las peculiaridades existentes en materia de procedimiento que la LRJ-PAC ( RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993, 246) contiene, no debiera entenderse como salvoconducto para la validez de cualesquiera previsiones reglamentarias sino para las de rango legal.

• La propia jurisprudencia unificada sostiene que no se incurre en incongruencia procesal cuando se reconoce un grado de invalidez permanente inferior al postulado en la demanda, en tanto aquél no esté expresamente excluido de ésta ¹¹, lo que resulta asimismo predicable respecto de lo interesado en la reclamación administrativa previa ¹². Si el justiciable puede evitar que la sentencia judicial salte por encima de su planteamiento, es razonable que la misma facultad se reconozca en el seno del procedimiento administrativo.

• ¹¹ STS 24 marzo 1995 ( RJ 1995\2186) (Ponente, Sr. Varela Autrán).

• ¹² STS 14 junio 1996 ( RJ 1996\5160) (Ponente, Sr. Gil Suárez).

• La existencia de diferentes plazos que condicionan la posibilidad de instar la revisión de la incapacidad priva de contundencia al argumento de que tanto da que se permita la calificación perjudicial para quien instó la revisión, puesto que por otro camino (revisión de oficio) se llegaría al mismo sitio. Si estamos en materia formal y procedimentalizada bueno es seguir para cada acción el camino más específico.

Segunda.- Pero además de esas reflexiones acerca de la pertinencia del resultado a que se llega, lo cierto es que no está claro el propio fundamento de la tesis acogida. El paraguas de rango legal que la sentencia comentada utiliza para cobijar las previsiones del RD 1300/1995 ( RCL 1995\2446) y de la OM de 18 enero 1996 ( RCL 1996\263, 456) es la previsión contenida en el primer apartado de la Disposición Adicional Sexta RCL 1992\2512 de la Ley 30/1992 ( RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993, 246) . En principio se trata de anclaje sólido y contundente: si la garantía que se pretende hacer valer (prohibición de reformatio in peius) se halla cobijada en una norma de rango legal (la Ley 30/1992) y la misma disposición, en otro de sus apartados, excepciona la virtualidad de sus normas cuando se trata de procedimientos en materia de Seguridad Social… es claro que aquélla no puede jugar.

Lo que sucede es que el alcance de esa Disposición Adicional Sexta RCL 1992\2512 dista de poseer la virtualidad que el Tribunal Supremo le atribuye. Al menos, así se piensa, a la vista de cuanto sigue:

• La Disp. Adic. Sexta RCL 1992\2512 de la Ley 30/1992 salva la aplicación de las reglas contenidas en la Ley de Procedimiento Laboral ( RCL 1995\1144, 1563) y no en las normas sobre procedimiento administrativo. Como estamos ante una excepción a la regla general (no otra que la prohibición de reforma peyorativa) es claro que ha de interpretarse restrictivamente y no cabe cobijar previsiones de procedimiento administrativo bajo la férula de las de procedimiento jurisdiccional.

• La Disp. Adic. Sexta RCL 1992\2512 de la Ley 30/1992 permite el juego de normas diversas a las propias, pero que estén contenidas en otra norma con el mismo rango que ella (la LPL). En absoluto eso significa dar cabida a cualesquiera excepciones albergadas en reglamentos; primero porque se desconoce con ello la jerarquía normativa; segundo, porque supone ir contra la literalidad de la previsión examinada.

• En suma, que la Disp. Adic. Sexta RCL 1992\2512 de la Ley 30/1992 sólo permite que las previsiones generales sobre procedimiento administrativo cedan cuando se trata de impugnar actos o resoluciones en materia de Seguridad Social y aparezcan otras contenidas en la Ley de Procedimiento Laboral, lo que en modo alguno sirve para salvar la validez de reglas integradas en normas de mucho menor rango y al margen de ese concreto cuerpo rituario.

• Para que la reformatio in peius tuviese cabida en el seno del procedimiento administrativo de revisión de la invalidez habría que introducirla en una norma con rango de Ley, posterior a la Ley 30/1992, o estar integrada en la LPL.

Tercera.- La virtualidad del principio de imposibilidad de reforma peyorativa aparece en la propia integración legal en el mismo apartado en que se recoge la obligación que pesa sobre la Administración de ser congruente. Por eso suele afirmarse que la obligación que tiene el órgano administrativo de resolver en el procedimiento «todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo» ( art. 89.1 RCL 1992\2512 Ley 30/1992 [ RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993, 246] ) encuentra en esta proscripción de reformatio in peius un «límite fundamental» ¹³.

• ¹³La expresión se toma de Mª D., RIPOLL MARTÍNEZ DE BEDOYA, en AA VV, Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo, 3ª edición, Thomson-Aranzadi, 2004, pg. 569.

En este sentido, también se echa de menos una reflexión sobre el juego constitucional de las normas garantistas y su necesaria proyección sobre el procedimiento administrativo de valoración de las incapacidades. ¿Se está permitiendo que la Entidad Gestora haga lo que un órgano judicial tiene vedado como consecuencia del principio de congruencia procesal y de la tutela judicial?

Cuarta.- Aunque no sea decisivo, la interpretación que aquí se postula (no es posible la reforma peyorativa cuando el inválido interesa la revisión por agravación) parece implícitamente acogida por el art. 215.1.1.e) RCL 1994\1825 LGSS ( RCL 1994\1825) cuando identifica como beneficiarios del subsidio por desempleo a quien (además de inscrito como demandantes de empleo y careciendo de rentas significativas) haya sido declarado plenamente capaz o inválido permanente parcial «como consecuencia de un expediente de revisión por mejoría de una situación de invalidez». Si el legislador sólo protege a quien pierde su condición de pensionista de invalidez en ese supuesto son varias las posibilidades que se derivan:

• Que no se proteja a quien es dejado sin pensión como consecuencia de un expediente «por agravación» (lo que significaría agravio comparativo injustificable).

• Que el legislador se haya olvidado en el art. 215 RCL 1994\1825 LGSS de que en el art. 143.2 RCL 1994\1825 se establece que «se podrá instar la revisión por agravación o mejoría» y no sólo por el segundo motivo.

• Que el art. 215 RCL 1994\1825 esté utilizando la alusión a la revisión por mejoría por referencia a las causas y no a la modalidad del expediente revisor, siendo indiferente quién lo promueva y el motivo.

• Que el art. 215 RCL 1994\1825 entienda que sólo es posible la desaparición de la condición de pensionista cuando el expediente se inicia con motivo de la presunta mejoría.

Aunque ninguna opción es radicalmente descartable, llama la atención que la norma haya aludido a revisión por mejoría, habiendo podido omitir esa modalidad si hubiera pensado que la desaparición de la condición de pensionista puede surgir al hilo de cualquier procedimiento de revisión.

Otras noticias relacionadas

Aranzadi Social

ver doctrina >>